lunes, 2 de noviembre de 2015

La operación para condonar a los municipios “pillos” que realizaron pagos ilegales a funcionarios y alcaldes por más de 14 mil millones de pesos

A través de un proyecto de ley impulsado por el Ejecutivo

La iniciativa, que está en primer trámite constitucional, haría borrón y cuenta de millonarias deudas que arrastran órganos comunales de todo Chile, que “reinterpretaron” un decreto de 1981 que otorgaba beneficios económicos que no les correspondían. La situación incluso fue abordada durante la última rendición de cuentas del contralor Ramiro Mendoza, que por años sostuvo un fuerte gallito para obtener la devolución de estos fondos y poner fin a una práctica que incluso ha llegado a la Justicia.


Por CLAUDIA URQUIETA CH. - 2 noviembre 2015 (elmostrador.cl)


El pasado lunes 6 de abril, Ramiro Mendoza daba su última cuenta pública antes de dejar el cargo que ocupó por 8 años. Entre los temas que tocó estuvo el largo conflicto que la entidad enfrenta con varios municipios del país, relativo a pagos ilegales a funcionarios y alcaldes y que involucra más de 14 mil millones de pesos.

Es así como en medio de la rendición, a la que asistió la Presidenta Michelle Bachelet, el abogado señalaba que “un grupo de municipalidades dio aplicación a un dictamen de esta entidad, que en nada se refería a ese sector, y conllevó que un grupo de entidades se incrementaran artificialmente sus remuneraciones (…) de los 345 municipios a nivel nacional, 286 de ellos –lo que equivale a un 82,3%– indicaron haber realizado pagos indebidos por concepto del incremento previsional. Se emitieron resoluciones de reintegro, para las entidades edilicias que habían incurrido en pagos improcedentes, por un monto total de $14.007.831.583. Hoy quiere sanearse la apropiación, una nueva ley que si prospera, premiará a quienes incumplen y no a los que sirven correctamente al Estado”.

Un mes después, el 19 de mayo, ingresaba al Senado un proyecto de ley impulsado por el Ejecutivo que buscaba fortalecer la gestión y profesionalización del personal municipal y que incluía, tal como adelantó Mendoza, una condonación para estos municipios.

La historia es antigua. Y se relaciona con la inclusión de beneficios prescritos por parte de diversos jefes comunales en la base de cálculo de las remuneraciones de los funcionarios municipales y de ellos mismos, que generó millonarias deudas por parte de los gobiernos comunales. Según datos entregados por Contraloría, al día de hoy suman 106.537 UTM en juicios de cuentas terminados y pendientes.

Hubo diversas operaciones de salvataje para condonar estas deudas e incluso para persistir en los pagos ilegales, originados por una “reinterpretación” que hicieron diversos municipios de un dictamen de Contraloría. Algunas han actuado de manera conjunta o concertada para enfrentar el tema y de la mano de asociaciones de funcionarios. También se han entablado acciones judiciales por parte de los municipios o sus funcionarios. E incluso, en 2014, un grupo de parlamentarios liderados por la actual presidenta del PS, Isabel Allende, manifestaron su preocupación al órgano contralor en relación con este problema y solicitaron que se condonaran total o parcialmente los montos adeudados.

La respuesta, plasmada en un dictamen de 2014, fue negativa.

El proyecto de ley, que se encuentra en primer trámite constitucional en el Senado, podría convertirse en la medida definitiva para terminar con esta situación. Lo que en opinión de Ramiro Mendoza “es súper complejo porque hay un 18% de municipios que no jugaron con el incremento previsional. O sea, no se inventaron este incremento para el efecto de aumentar su remuneración. Y la señal que estás dando ahora –que me parece buena entre comillas, desde el punto de vista que le pone término a esta cuestión y ordenas la casa– no es de castigo. Hay un 18% de municipios y sus funcionarios, que curiosamente son los más grandes de Chile, que no recibieron ni se apropiaron de ninguna plata que no les correspondía. Entonces, la señal es que estás premiando al incumplidor y no le estás dando nada a cambio al cumplidor”.


La "reinterpretación"


La larga telenovela con los municipios tiene sus inicios en un antiguo decreto (3.501) dictado en 1980, que fijó un nuevo sistema de cotizaciones previsionales, relacionado con la entrada en vigencia del nuevo sistema de pensiones que dio vida a las AFP, y que tuvo como consecuencia que, a partir de su entrada en vigencia el 1 de marzo de 1981, los trabajadores verían disminuida su remuneración líquida, ya que al pasar del antiguo sistema de reparto al de capitalización individual, las cotizaciones previsionales pasarían a ser cargo de ellos mismos.

De acuerdo a lo que explica Mendoza, “esto es un aprovechamiento ilícito. Lo más complejo es que algunos alcaldes motu proprio aplicaron retroactivamente el monto que ellos consideraban que se debían ellos mismos. Hay varios que están en juicio de cuentas. Hubo un alcalde que se llevó como 28 o 30 millones de pesos para la casa. Algunos se aplicaban la regla de retroactividad de las asignaciones que no habían cobrado, entonces se aplicaban 6 meses. Otros se aplicaron un año o dos años para atrás. Esta cuestión fue bien maquiavélica al tratar de compensarse o de sacar recursos de remuneraciones de manera impropia. Fue bien impresentable”.

En vista de esto, el decreto dispuso que se debía incrementar la remuneración de los trabajadores, para que no se viera afectado el monto total líquido de lo percibido. La fecha límite para este cálculo sería el 28 de febrero de ese año. Es así como históricamente la Contraloría dispuso que no se podía calcular en las remuneraciones este incremento previsional después de esa fecha. Pero en 2008, y luego de un dictamen que respondía a la consulta de un funcionario de un servicio de Salud, varios municipios “reinterpretaron” el decreto, lo que generó millonarios pagos que –según la entidad entonces liderada por Ramiro Mendoza– eran ilegales.

Un año después, Contraloría emitió un nuevo dictamen aclarando la situación e insistiendo en que esta nueva interpretación no era válida, al tiempo que señaló cómo proceder en el caso de que el pago se hubiera realizado erróneamente, dando orden de que las autoridades comunales debían ajustar el cálculo del incremento y devolver las sumas mal pagadas. En octubre de 2010 y luego de haber solicitado a todas las municipalidades del país que informaran sobre pagos efectuados de esta forma, se ordenó mediante distintos oficios a 286 municipios –de los 345 que suman a nivel nacional– devolver más de 14 mil millones de pesos ($14.007.831.583) que habían beneficiado a funcionarios menores y medios, así como a alcaldes y abogados asesores.

Luego de esto, 106 municipios solicitaron la condonación de los dineros mal percibidos, o facilidades para su reintegro, lo que fue analizado caso a caso. Paralelamente hubo cerca de 100 municipios que, solo entre noviembre de 2010 y agosto de 2014, realizaron presentaciones para evitar restituir estos dineros, argumentando, por ejemplo, la existencia de sentencias que resolvieron recursos de protección sobre la materia o el error común en que habría incurrido la generalidad de los órganos comunales.

En los casos que hubo un fallo judicial favorable a los municipios, la Contraloría acogió la petición, pero no en los otros.

En medio de la controversia, la Contraloría inició diversos juicios de cuentas. Actualmente –y según información entregada por la entidad– hay 58 municipios que enfrentan este tipo de juicios, cinco de los cuales se encuentran terminados y 53 pendientes. En total, los montos ascienden a 106.537 UTM, equivalentes hoy a 4.746 millones de pesos. La municipalidad que más debe recursos es por lejos Puerto Montt ($ 628 millones), seguida por Calama ($ 355 millones), Río Bueno ($ 217 millones) y Tocopilla ($197 millones).

De acuerdo a lo que explica Mendoza, “esto es un aprovechamiento ilícito. Lo más complejo es que algunos alcaldes motu proprio aplicaron retroactivamente el monto que ellos consideraban que se debían ellos mismos. Hay varios que están en juicio de cuentas. Hubo un alcalde que se llevó como 28 o 30 millones de pesos para la casa. Algunos se aplicaban la regla de retroactividad de las asignaciones que no habían cobrado, entonces se aplicaban 6 meses. Otros se aplicaron un año o dos años para atrás. Esta cuestión fue bien maquiavélica al tratar de compensarse o de sacar recursos de remuneraciones de manera impropia. Fue bien impresentable”.

Y agrega que “como algunos municipios empezaron a aplicarlo, esto se fue contaminando en el efecto, porque la asociación de empleados municipales incluso levantó en su página web instructivos para presionar a los alcaldes y conseguir que se interpretara así este dictamen y que se pagara esto retroactivamente. Fue más que una pillería, fue una artillería para los efectos de obtener recursos para las remuneraciones de manera indebida”.

Tras la solicitud realizada por los parlamentarios en 2014 para que condonara estas deudas, Contraloría señaló en un dictamen de 2014 que jamás se consignó que, mediante dicho dictamen de 2008, “se reconsideraba la jurisprudencia sobre la materia o se dejaba sin efecto algún pronunciamiento anterior, sea de manera específica o genérica, como suele indicarse en los casos en que sí acontece, porque precisamente esa no era la situación; resultando, de este modo, inexplicable, que únicamente en el ámbito municipal se haya interpretado de manera equívoca el anotado oficio –a diferencia de las demás entidades del sector público, las que han pagado correctamente el emolumento analizado–”.

En medio de la controversia, el órgano contralor emitió más de 100 pronunciamientos sobre el tema, así como informes dirigidos al Ministerio de Relaciones Exteriores, al Presidente de la República y al Consejo de Defensa del Estado, explicando la situación.

A pesar de todos los dictámenes, advertencias y señales, hasta hoy existen municipios que siguen sumando montos pagados ilegalmente.

Fin de los juicios


En opinión del profesor de derecho administrativo, Luis Cordero, el proyecto de ley “está legitimando a aquellos que transgredieron la ley pese a la insistencia de Contraloría de que deberían restituir los montos involucrados”.

La iniciativa, que actualmente está por sexta vez con suma urgencia, señala que aún existen municipalidades que continúan pagando en forma errónea el incremento previsional, “cuestión que ha creado una situación de profunda desigualdad, dado que la escala única de remuneraciones existente en el ámbito municipal se ha visto severamente afectada”.

Por ello, se propone ratificar “en forma expresa el criterio interpretativo sostenido históricamente por el órgano contralor (...), en el sentido de indicar expresamente que el incremento previsional contemplado en dicho cuerpo legal, debe ser calculado aplicando el factor que corresponde sólo sobre las remuneraciones, estipendios y asignaciones de carácter habitual, permanentes e imponibles que al 28 de febrero de 1981 se encontraren afectas a cotizaciones previsionales y no a las creadas con posterioridad a dicha fecha”.

Por otra parte, y “con el fin de garantizar seguridad jurídica y, a la vez, no afectar el patrimonio de funcionarios o ex funcionarios municipales que recibieron de buena fe recursos calculados erróneamente por sus respectivas municipalidades empleadoras; se propone que las administraciones locales que, antes del 30 de abril de 2015, hayan calculado y pagado el incremento previsional aplicando el factor que corresponde a remuneraciones afectas a cotizaciones previsionales, creadas o establecidas con posterioridad al 28 de febrero de 1981, no puedan exigir de parte de los respectivos funcionarios devolución alguna por dicho concepto”.

Y un tercer punto, muy complejo: que se incluya “el término inmediato de todos los procesos jurisdiccionales y acciones administrativas en curso iniciados con motivo de cálculos erróneos del citado incremento”.

Esto, explica Cordero, implica que el Congreso “expresamente se involucra en causas judiciales pendientes, lo que la Constitución no permite”.

Al respecto, Ramiro Mendoza detalla que muchas de estas situaciones “ya fueron resueltas judicialmente y algunas están en curso judicial. Hay una norma constitucional que dice que el Congreso no puede abocarse a materias que están en conocimiento judicial. En consecuencia, este punto hace que el Congreso incurra en una ilegalidad”.

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